Control y seguridad aduanera en México

Por Víctor Manuel López Guzmán

Los lineamientos sobre Control Aduanero del Convenio de Kioto presentan detalladamente las mejores prácticas y otros asuntos que toda administración aduanera moderna que implemente un programa de control aduanero, debería tener en cuenta. La aplicación de estas directrices es altamente recomendable a los efectos de lograr la simplificación y la eficiencia a las cuales apunta el Convenio de Kioto.

 

Primeramente, las aduanas de cualquier país no deben centrarse exclusivamente en controles de movimientos sino comenzar a implementar controles basados en auditorías; es decir, en vez de tener solamente un control a priori, con la auditoría y otras facultades de comprobación a posteriori, las administraciones aduaneras pueden establecer un mayor control pero facilitando a los entes comerciales y manejando adecuadamente el crecimiento del comercio internacional.

La gestión de riesgo es un elemento clave para alcanzar los objetivos de control y seguridad, por lo que debería ser parte integral de los programas de control en la gestión aduanera moderna.

La Aduana mexicana ha implementado la simplificación del despacho aduanero a través de un plan de modernización de la aduana, dentro de lo que destaca la automatización de procesos; gestión sin documentos físicamente (VUCEM); comprobantes de valor electrónico (COVE´s); un sistema de intercambio de datos sobre permisos de regulaciones no arancelarias entre las dependencias involucradas y el SAT (INTERSEC); plataformas de operación simplificadas; mecanismos de exclusas; un sistema integrado de video vigilancia inteligente (VIVA), fortalecimiento Institucional de nuestra aduana; captación de talento y capacitación para la eficiencia operativa; sistema integral de evaluación de la confiabilidad (SIEC); protección física mediante el bardeado de las áreas que abarcan las Aduanas Fronterizas; equipos de revisión no intrusivos; coordinación entre dependencias; procedimientos de exportación simplificados; así como el desarrollo de esquemas adicionales para realizar operaciones de comercio exterior mediante mecanismos alternos al pedimento, que implican la reducción en los tiempos y costos logísticos y de operación en beneficio del usuario y de la propia autoridad aduanera.

La operación de nuestra aduana reviste una gran complejidad técnica porque involucra diversas actividades que son fundamentales para nuestro país. Las modificaciones y reformas de un importante número de leyes, normas y reglas de diversa índole intervienen y condicionan el marco de acción de nuestra aduana, siendo este marco jurídico fundamental para el desarrollo de las actividades de gestión de los despachos aduaneros.

Los flujos comerciales actuales son cada vez más sofisticados, los cuales requieren que el despacho aduanero sea eficiente y eficaz, en donde podemos identificar otra serie de fenómenos que tienen un impacto importante en su desempeño. Por un lado, el contrabando, la piratería, el narcotráfico, así como el tráfico de armas y de dinero obliga a las aduanas a reinventarse constantemente para enfrentar a las organizaciones criminales involucradas en esas actividades ilícitas.

Por otro lado, la amenaza del terrorismo impone retos muy importantes para el control de sustancias y materiales de alta peligrosidad. Asimismo, la creciente globalización de los intercambios internacionales y el incremento en el turismo internacional, implican nuevos desafíos en temas como la salud pública y el medio ambiente, para los cuales debemos estar preparados.

La operación aduanera, por una parte, debe facilitar los flujos comerciales y reducir sus costos. Además, debe contar con esquemas eficaces de combate a las actividades ilícitas que afectan a todos aquellos que operan dentro de la legalidad.

Las aduanas son, además, un componente importante de la política de Seguridad Nacional de nuestro país.

Actualmente, se plantea una modernización proactiva en las aduanas, con una visión de largo plazo basada fundamentalmente en la gestión profunda del riesgo mediante una mejor utilización de la información. La Aduana mexicana ha realizado una reingeniería profunda de los procesos que, junto a la reestructuración del marco normativo, gestado con los cambios en la Ley Aduanera y diversas legislaciones relacionadas, así como a herramientas informáticas cada vez más robustas y modernas, estas acciones simplifican la actividad del comercio exterior en México, cerrando la pinza a los contribuyentes que pretenden realizar operaciones fraudulentas.

El SAAI o “Sistema de Automatización Aduanera Integral”, es un sistema conformado por una serie de registros sobre los cuales se va ejecutando una revisión electrónica de la información que se declara en pedimento. Está formado por catálogos y criterios sintácticos, catalógicos, estructurales y normativos, sobre los cuales se detecta inconsistencias o bien se aprueba la operación a través de una firma de validación. Dentro de las funciones del SAAI están:

  • Respaldar las operaciones presentadas al despacho aduanero en tiempo real.
  • Validar la información declarada en los pedimentos.
  • Integrar información necesaria para el control y auditoria de la operación, para la toma de decisiones a nivel aduana, y recopilar información estadística.
  • Homologar procedimientos aduanales y estandarizar criterios jurídicos.

La información declarada en pedimento se envía electrónica a través de los agentes o apoderados aduanales a las cámaras o asociaciones encargados de ejecutar la pre validación. Si no se detectan inconsistencias en los pedimentos, el archivo electrónico será enviado a Aduana para una validación final; de lo contrario, el sistema envía alertas sobre la información que debe ser modificada. (FUNDAMENTACION: Arts. 16, 16-A, 16-B de la Ley Aduanera)

La legislación aduanera establece que el despacho de mercancías debe efectuarse a través de un sistema electrónico avanzado con grabación simultánea en medios magnéticos, emplear firma electrónica avanzada y código de validación generado por la aduana, y validación previa de los pedimentos presentados al SAAI por los agentes o apoderados aduanales. El sistema es lo suficientemente flexible para cubrir las constantes adecuaciones que la normatividad en materia de comercio exterior le demanda a través de la legislación aduanera, la ley de los impuestos generales de importación y exportación, ley de comercio exterior, acuerdos, decretos, tratados, reglamentos, reglas de carácter general, manuales y demás disposiciones.

Debemos recordar que el Marco Normativo de la OMA, está cimentado en dos pilares de colaboración Aduanas-Aduanas y Aduanas-Empresas:

a) Aduanas-Aduanas: El principio elemental de este pilar es la transmisión previa de información por medios electrónicos a fin de identificar la carga de alto riesgo, ya que anteriormente las aduanas inspeccionaban la carga una vez que llegaba al punto de entrada, lo que no permitía realizar una valoración anticipada del riesgo de los embarques.

b) Aduanas-Empresas: Este pilar busca la asociación con el sector privado para que colabore en las tareas de garantizar la seguridad y confiabilidad de la cadena logística internacional, a través de la participación de empresas que ofrezcan un nivel elevado de garantías de seguridad y a su vez se traduzca en beneficios para las mismas, tales como agilidad en los trámites, menos revisiones de sus embarques, entre otros.

SIMPLIFICACIÓN Y ARMONIZACIÓN DE LOS REGÍMENES ADUANEROS

La Organización Mundial de Aduanas (OMA) ha creado diversos convenios aduaneros, dentro de los instrumentos jurídicos alcanzados por la OMA, destacando los siguientes:

  1. Convenio internacional para la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros (Convenio de Kyoto), en vigor el 25 de septiembre de 1974, y la Versión Revisada del Convenio de Kyoto de junio de 1999, en vigor a partir del 3 de febrero de 2006.
  2. Convenio del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, con entrada en vigor el 1º. de enero de 1988. Con el cual se clasifican todas las mercancías.
  3. Convenio internacional relativo a la importación temporal (Convenio de Estambul), con entrada en vigor el 27 de noviembre de 1993.
  4. Convenio que establece documentos aduaneros de uso internacional (Convenio para la Admisión Temporal de Mercancías con Cuadernos ATA), con entrada en vigor el 30 de julio de 1963.
  5. Convenio para la importación temporal de equipo científico, con entrada en vigor el 5 de septiembre de 1962.
  6. Convenio para la importación temporal de equipo profesional, con entrada en vigor el 1º. de julio de 1962.
  7. Convenio relativo a las facilidades para la importación temporal de materiales para ferias, exhibiciones y eventos similares, con entrada en vigor el 13 de julio de 1962.
  8. Convenio para facilitar la importación de muestras comerciales y material de publicidad (Carnets ECS), con entrada en vigor el 3 de octubre de 1957.
  9. Convenio aduanero relacionado con material de salud de los marineros, con entrada en vigor el 11 de diciembre de 1965.
  10. Convenio para la importación relativo sobre la importación temporal de envases, con entrada en vigor el 15 de marzo de 1962.
  11. Convenio Internacional sobre asistencia mutua administrativa para la prevención, investigación y represión de infracciones aduaneras (Convenio de Nairobi) con entrada en vigor el 21 de mayo de 1980.
  12. Convención Internacional de asistencia administrativa mutua en asuntos aduaneros (Convención de Johannesburgo) hecho el 27 de junio de 2003, no ha entrado en vigor.
  13. Convenio aduanero relativo al tránsito internacional de bienes (Convenio ITI), hecho el 7 de junio de 1971, no ha entrado en vigor.
  14. Convenio aduanero sobre contenedores, con entrada en vigor el 6 de diciembre de 1972.
  15. Convenio sobre el Valor en Aduana de las Mercancías (DVB), entró en vigor el 28 de julio de 1953.
  16. Acuerdo de Valoración Aduanera, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 30 de diciembre de 1994.
  17. Acuerdo sobre Normas de Origen, publicado en el DOF el 30 de diciembre de 1994.
  18. Acuerdo sobre Normas de Origen, publicado en el DOF el 30 de diciembre de 1994.

El vertiginoso desarrollo tecnológico, así como la urgente necesidad de establecer aduanas más competitivas y modernas, con esquemas de eficiencia y procedimientos informáticos que satisfagan las necesidades de los usuarios de las aduanas a nivel mundial, dieron lugar a la necesidad de revisar los métodos y procedimientos aduaneros tradicionales, a fin de incorporar técnicas y prácticas aduaneras más modernas así como la constatación de ciertas deficiencias del mismo en relación a aspectos que formaban parte de sus objetivos principales, por lo que dichas circunstancias determinaron el inicio de un proceso de revisión global del Convenio de Kioto, estableciendo el compromiso de las Administraciones de Aduanas de adoptar el uso y manejo de técnicas de riesgo, cooperar con otras autoridades competentes y organismos internacionales, así como implementar normas modernas apropiadas internacionales relacionadas con la materia aduanera.

El Convenio de Kioto obligó a nuestra aduana mexicana a estandarizar y simplificar procedimientos, a desarrollar y mejorar las técnicas de control aduanero, a maximizar el uso de la tecnología de la información, a realizar una complementación entre las aduanas y el comercio internacional; esto implica el máximo uso de sistemas automatizados, técnicas de manejo de riesgo, el uso de información previo al arribo de embarques, actuación coordinada con otras aduanas, proveer un sistema de medios de defensa o revisiones en materia aduanera, revisiones no intrusivas y el uso de transferencias electrónicas de fondos y/o garantías.

Sin embargo, México no se ha adherido completamente a los lineamientos del Convenio de Kioto. Por lo que nuestro país debe adherirse al mismo, ya que ello permitirá dar lugar al nacimiento de una nueva legislación aduanera articulada, innovadora y acorde a los requerimientos exigidos por los importadores, exportadores, transportistas, agentes y apoderados aduanales y demás usuarios de las aduanas, así como por los sectores productivos y comerciales del país, dentro de un marco de globalización e integración regional, que tienda a mejorar la logística y competitividad comercial, fortaleciendo la creación de una administración aduanera integral. Si nuestro gobierno mexicano accede completamente a las exigencias del Convenio de Kioto, dará mayor certidumbre jurídica a los usuarios de la aduana.